Указом Президента Республики Казахстан 18 сентября 1998 года, впервые на постсоветском пространстве, было образовано Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы как уполномоченный орган в сфере государственной службы. Это было первым шагом в институциональном оформлении реформы государственной службы.
В процессе становления Агентством решались две основные задачи: разработка проекта совершенно новой редакции Закона «О государственной службе» и внедрение принципа конкурсного отбора при приеме на государственную службу.
Опыт функционирования государственной службы в разных странах показал, что без специализированной структуры, регулирующей реформы в данной сфере не обойтись. Специальные уполномоченные органы по делам государственной службы существуют в США, Англии, Канаде, Японии, Германии, Франции и других странах.
Основным лейтмотивом реформы государственной службы послужило Послание Президента Республики народу Казахстана «Процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев» — «…создать для Казахстана эффективную, современную государственную службу и структуру управления, оптимальную для рыночной экономики…».
Основное направление реформирования — кардинальное повышение эффективности и качества государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, содействие экономическому прогрессу, повышение качества оказываемых государством услуг, рациональное использование государственных ресурсов и улучшение положения государственных служащих, конкурентоспособность профессии государственного служащего на рынке труда.
В соответствии со Стратегией развития страны «Казахстан-2030» к началу 2000 года в Казахстане создана новая законодательная и институциональная база государственной службы.
Безусловно, каждая страна имеет уникальную модель государственной службы, которая определяется историческим опытом, традициями, менталитетом, правовой системой и рядом других факторов. Функционирование государственной службы должно опираться на принципы, обеспечивающие ее ответственность перед обществом и ориентацию на служение ему, прозрачность, открытость для общественного контроля, профессионализм, защищенность от произвола, этичность.
23 июля 1999 года был принят Закон «О государственной службе», а с 1 января 2000 года он вступил в силу. В соответствии с Законом были приняты Указы Президента Республики Казахстан, которыми утверждены текст присяги государственного служащего, Правила служебной этики государственных служащих, Правила наложения дисциплинарных взысканий на административных государственных служащих, Порядок формирования кадрового резерва и другие акты, регулирующие отношения в сфере государственной службы: Постановления Правительства о порядке передачи имущества государственных служащих в доверительное управление, акты Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы — Правила проведения конкурсов на занятие административных государственных должностей, Типовые квалификационные требования к категориям административных государственных должностей.
Указом Президента Республики Казахстан от 14 апреля 2005 года №1550 «О мерах по усилению борьбы с коррупцией, укреплению дисциплины и порядка в деятельности государственных органов и должностных лиц» были образованы дисциплинарные советы Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы в областях, городах Астане и Алматы и упразднены дисциплинарные советы областей, городов Астаны и Алматы.
Дисциплинарные советы Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы в областях, городах Астане и Алматы являлись консультативно-совещательными органами, рассматривающими вопросы укрепления государственной дисциплины, соблюдения антикоррупционного законодательства и Кодекса чести государственных служащих Республики Казахстан (Правил служебной этики государственных служащих) (далее — Кодекс чести).
Таким образом, в результате проведенной в Казахстане реформы государственной службы удалось систематизировать систему госслужбы, выделив ее в отдельный правовой институт.
Законодательством о государственной службе определена модель государственной службы, которая характеризуется следующими особенностями:
Должности государственной службы разделены на политические и административные. Законом четко установлены границы политических назначений, что способствует снижению влияния политических процессов на аппарат профессиональных служащих. Административные государственные служащие, которые составляют основную часть государственных служащих, защищены Законом от необоснованных увольнений при смене политических служащих.
Конкурсный отбор при поступлении на государственную службу. Законом четко определены случаи внеконкурсного поступления на административную государственную службу. Также ранее действовавшим Законом обязательное конкурсное продвижение по службе было дополнено возможностью продвижения без прохождения конкурсных процедур по согласованию с уполномоченным органом по делам государственной службы на предмет соответствия установленным квалификационным требованиям. За время действия прежнего Закона Республики Казахстан «О государственной службе» уже в основном сформировался профессиональный аппарат государственной службы. В результате проведенных за прошедшие годы конкурсов на госслужбу поступили лица, соответствующие предъявляемым квалификационным требованиям, имеющие специальное образование и необходимый опыт.
Определены меры социальной защищенности государственных служащих. К ним относятся: поступление на административную государственную службу на неопределенный срок, возможность трудоустройства в случае реорганизации, ликвидации и сокращения штата вне конкурсного отбора (в новой редакции Закона – вне зависимости от стажа государственной службы), четкое определение оснований и процедур привлечения к дисциплинарной ответственности.
Унифицированы должности государственной службы, произведено сокращение лишних звеньев в управлении. Были разработаны и утверждены Реестры должностей политических и административных государственных служащих.
Определены меры профессионализации государственной службы путем установления квалификационных требований. Уполномоченным органом по делам государственной службы утверждены Типовые квалификационные требования к административным государственным должностям. На их основе государственными органами утверждены и согласованы свои квалификационные требования к каждой конкретной должности.
Законодательством четко определены источники и порядок формирования кадрового резерва государственной службы. В 2003 году был принят новый Указ Президента Республики Казахстан «О кадровом резерве государственной службы», в котором предусмотрено формирование кадрового резерва как для административной так и для политической государственной службы.
Законодательством определены инструменты контроля профессионализма и компетентности государственных служащих через механизм их периодической аттестации.
Однако, следует понимать, что жизнь не стоит на месте, и что внедренная система государственной службы не является раз и навсегда определенным: представления о публичной государственной службы, о критериях ее эффективности и профессионализма совершенствуются и изменяются по мере эволюции демократического, правового гражданского общества.
Несмотря на достигнутые успехи, имелось множество недочетов и нестыковок при формировании профессионального государственного аппарата.
Поэтому, согласно Плана нации — 100 конкретных шагов по реализации пяти институциональных реформ Главой государства Нурсултаном Назарбаевым определены конкретные цели и задачи для эффективной работы уполномоченного органа, направленные на совершенствование государственной службы Республики Казахстан, предусмотренные первой реформой из пяти президентских реформ «Формирование профессионального государственного аппарата», в которой расписаны конкретные шаги для достижения вышеуказанных целей и задач.
В этой связи, 23 ноября 2015 года принят Закон Республики Казахстан «О государственной службе Республики Казахстан» направленный на дальнейшее совершенствование законодательства о государственной службе.
Следует отметить, что государственная служба Казахстана до принятия нового Закона была смешанной, включая в себя элементы карьерной и позиционной моделей государственной службы.
С принятием Закона осуществлен переход на карьерную модель государственной службы. Одним из условий, обеспечивающих эффективность системы государственной службы, является: первое — разделение государственных служащих на политических «назначенцев» и профессиональных «исполнителей»; второе — это прием на государственную службу на конкурсной основе, что позволяет отбирать на государственную службу квалифицированных и компетентных специалистов и снизить возможности для патронажной системы отбора и продвижения кадров.
Полностью на законодательном уровне исключен командно-административный метод перемещения государственных служащих, поскольку смена политических государственных служащих, а также руководителей государственных органов, являющихся административными государственными служащими, не является основанием для прекращения административным государственным служащим государственной службы на занимаемой государственной должности по инициативе вновь назначенных политических и (или) административных государственных служащих.
Практически полностью исключена система переводов из одного государственного органа в другой (один из пережитков командно-административного метода перемещения).
С 1 января 2017 года отсутствует также и кадровый резерв.
Поступление на административную государственную службу осуществляется на конкурсной основе.
Таким образом, на сегодняшний день наиболее полно реализуется конституционный принцип равного доступа всех граждан на государственную службу.
Для более четкого разграничения политической и административной государственной службы также введено правило, запрещающее включение в состав конкурсных комиссий государственных органов политических государственных служащих, то есть влиять на процессы, связанные с кадровым отбором, последние уже не могут.
Новая модель государственной службы основана на принципах меритократии, то есть с учетом личных заслуг и достижений, открытого конкурсного отбора.
Ключевыми аспектами нововведений являются: применение компетентностного и конкурсного подходов при продвижении по карьерной лестнице, организация трехэтапного отбора для впервые поступающих на госслужбу.
Для тех претендентов, которые будут не согласны с результатами конкурсов, создаются апелляционные комиссии. Трехэтапный отбор предполагает обязательное прохождение тестирования по вопросам законодательства, оценки личных качеств и собеседование. Хорошие шансы поступить на госслужбу имеют те, кто ориентирован на результат, высокое качество выполнения своей работы и нетерпимость к коррупции.
Прохождение тестирования по вопросам законодательства и оценки личных качеств позволяет более объективно оценить кандидата на государственную службу.
Более того, новая модель формирования госаппарата подразумевает, что отбор на вышестоящие вакантные должности будет проводиться среди госслужащих согласно результатам внутреннего конкурса, что в свою очередь минимизирует возможные риски и позволяет определить лучшего служащего.
Кроме того, внедрены новые этические нормы. Если раньше в различных правовых актах указывались только общие формулировки этических норм, то теперь работники государственных органов должны будут придерживаться строгих стандартов поведения, прописанных буквально для всех возможных рабочих ситуаций.
Таким образом, мы за 20 лет развития отечественной государственной службы пришли к тому, что действующая модель государственной службы ориентирована на признание важности человеческого фактора, что в первую очередь предполагает модернизацию понятия «государственная служба», которое должно стать синонимом понятия «служение нации (обществу)» и означать ориентацию на население, как потребителя государственных услуг, а также в соответствии с программой «Рухани Жаңғыру» должно способствовать развитию гибких навыков у всего персонала государственного аппарата.
Максут Налибаев,
руководитель Департамента Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы и противодействию коррупции по Жамбылской области, председатель совета по Этике
